2015年4月8日星期三

黎蜗藤:客观评价中央对香港民主的推动作用

强世功说中央是最大的香港民主派,泛民当即嗤之以鼻。但细思之下,这种说法固然夸大,但亦非一无是处。
首先,中国在回收香港的时候,给出“一国两制高度自治”的制度性安排,本身就已经体现了中央对香港的特殊照顾。如果对比另一个大国印度的例子,就不难意识到那种安排并非一个国际惯例。印度在回收法属印度和葡属印度的时候,不但没有让它们高度自治,还直接把它们划为中央直辖,其独立性还在各州之下:这两个区域的行政首长由中央直接委任,而非与州一样通过民选产生。印度之所以那么做,是因为这两地和原英属印度隔阂甚深,需要加强中央控制之故。葡属和法属印度已经有三四百年的历史,时间比英属香港还长得多,尚且没有自治的权利,如果按照印度的例子,中国回收香港的时候,也有理由把香港列为直辖市。但众所周知,中国主动提出了一国两制的方案。如果没有一国两制,选举特首就无从谈起了。
其次,港英时期,总督由英国委任。港督杨慕琦在1945年后曾经尝试推行民主计划,但该计划并没有得到后任港督葛量洪的支持。五十年代,英国政府也放弃了短期内大幅推进民主的政策。尽管中共的反对是因素之一,但英国和港府的态度甚至香港华人之间的分歧等也是重要的原因。而且,杨慕琦计划也只是提出了市议会的选举,就连立法会的选举也没有提及,更惶论行政长官的选举。1980年,港英开始推行代议政制,但无论是中英谈判之前的《地方行政白皮书》还是之后的《代议政制白皮书》,都没有把选举行政长官作为长远的目标。总之,在整个殖民地时期,英国都没有提出过在香港实现行政长官选举的规划。
当然可以假设如果杨慕琦计划能推行或者如果香港没有回归会最终达到行政长官选举的结果,但那充其量也只是一个假设而已。和香港可以类比的是直布罗陀。尽管1969年宪法中规定了民选的议会和首席部长,但是英国委任的总督仍然拥有最高的权力[1]。直到2006年修宪之后,民选的首席部长才拥有大部分的内政权力,惟英国委任的总督不但仍然是直布罗陀的元首,而且在拥有外交和军事的权力之外,还拥有属内政的警察权[ 2]。因此,即便英国在香港推行民主,如果她不是愿意让香港像新加坡一样独立的话,也未必会允许香港能够通过选举产生权力高于现在香港特首的行政长官。
因此,中国能够在中英联合声明中承诺选举产生拥有完全的内政权力的特首,还是相当值得肯定的。
第三,在中英联合声明中,仅仅声明特首通过选举产生,而没有规定必须普选产生,换言之,中国并没有在国际条约中落实香港特首普选的义务。因此,在基本法第45条中规定特首最终通过普选产生,既反映了香港的主流意见,也体现了中央比联合声明更为民主的立场。
在第一次基本法咨询中,当时 ​​香港社会提出了十四个具有代表性的方案,其中两个讨论得最多的方案里,190人方案主张普选,89人方案不主张普选,其他方案中也大多否定通过普选产生特首。在双查方案(即主流方案)提出之后,尽管各修改后的方案已经多有对普选的描述,但其中绝大多数都和主流方案一样,仅仅提出“是否需要普选当由以后全民投票决定” 。[3]根据这些建议,基本法正文内并不一定要有“最终达到普选”的保证。但基本法第二份草案已经如此拟就,这也表现了当时中央在香港推行民主的诚意。
在正式版中,由于六四事件的关系,在当时极度对抗和保守的环境下,中央立场出现倒退,删除了附件一中全民投票的决定。可以说,此举是源于历史的不幸多于处心积虑。但是中央保留了正文中“最终达到普选”的表述,仍然是值得肯定的。
第四,自六四后,中央和民主派之 ​​间已经完全缺乏互信,但那并非中央单方面的责任。尽管回归后,在民主派看来,中央是民主发展的阻力。但是这种看法并不全面。公允地说,中央固然没有刻意加快香港的民主进程,但如果中央对香港政制采用完全不干预的态度,在既有的体制之下,民主政制的改革也依然会是寸步难行。
既有体制决定了少数人占有过多政治资源。而人民如果要合法地改革这种现状,又需要这些既得利益者的首肯。但对既得利益者来说,不到万不得已决难放弃既得利益。比如渔农界占有提名委员会60席,但要削减他们的席位谈何容易:他们可以否决赞成这个建议的特首参选人,他 ​​们在立法会的代表会否决这种提议,还会游说自己的政治盟友一起这么做。又如要求立法会废除功能组别,现在立法会有30席功能组别,他们有多少人会自愿放弃这种权力呢?又怎么会通过废除功能组别的选举方法呢?
你可以说,这从一开始就错了,但这种指责于事无补,选举委员会和立法会的构成都是在基本法中已经规定的,也得到香港委员的支持。你又可以批评香港建制派维护少数人的利益,但每个国家的民主政治都是这种游戏规则,少有政党能够主动放弃其利益的。他们代表的不仅是自己党,还代表背后的选民和利益集团,作出这种抉择无可厚非。比如,最近有建制派提出要把比例代表制改为单议席单票制,被泛民嘲笑为“今日的我打倒昨日的我”,但是泛民对此的反应难道不是五十步笑百步吗?既然泛民原先认为单议席单票制更民主,那么现在怎么又反对了?
要改变这种既成的政治局面,唯一的方法就是要中央出手,一言九鼎。事实上,如果没有中央的干预,就连2012年超级区议员的方案也恐怕无法通过,因为功能组别议员不太会主动支持这种削弱功能组别权力的议案。因此,选举制度的改革也必须依靠中央才能落实。
最后,总体而言,泛民固然是“制度上更加民主”的推手,但考虑到泛民即便在直选中也不具有压倒性优势,难言他们的主张就是压倒性的社会共识。比如在2012年超级区议员直选中,泛民仅以48:47高于建制派。如果以基本法对修改选举办法需要三分之二多数的要求,泛民在历次直选中的支持率也不及这个标准。因此,中央否定民主派的主张,也不能简单地认为是“不民主”。
综上所述,无论从历史还是现实,中央在香港民主发展中都存在积极的作用。泛民推动民主的初衷值得肯定。但要做好这个角色要富有高度的政治智慧:一方面要从下而上地推动中央这么做,另一方面又不能开罪中央。惟现今民主派中少有人具备。若从骨子里就认定中央不肯推动民主,又不肯接受现实的目标,只会走向反面。现在的政改僵局就是例子。

[1] http://www.gbc.gi/upload/pdf/Gib%201969%20Constitution.pdf
[2] http://www.gibraltarlaws.gov.gi/constitution/Gibraltar_Constitution_Order_2006.pdf
[3] http:/ /ebook.lib.hku.hk/bldho/pdf/L022.pdf